Автор статьи – директор Восточно-Сибирского филиала ФГУП «НИИ ТСС» Минздравсоцразвития России
М.С. Байгереев
В соответствии с Программой действий по улучшению условий и охраны труда на 2008-2010 годы (утверждена Приказом Минздравсоцразвития России № 586 от 23.10.08) в стране создается система управления профессиональными рисками, в которую должны быть интегрированы региональные, отраслевые и корпоративные программы по улучшению условий и охраны труда. Именно такая интеграция, наряду с соответствующей нормативно-правовой базой, должна по замыслу Минздравсоцразвития России лежать в основе создаваемой организационной инфраструктуры системы управления рисками. Понятно, что без адекватной инфраструктуры система работать не будет и цели, заявленные в Программе, останутся на бумаге. Любая попытка внедрения чего-то нового на уровне регионов и предприятий без соответствующей подготовки по созданию организационной инфраструктуры будет отторгнута как чужой, инородный элемент.
Вопрос: насколько готовы регионы и предприятия к восприятию ключевых элементов Программы, учитывая, что она является лишь первым этапом долгосрочной стратегии Правительства РФ (см. п.12 Плана мероприятий по реализации в 2008-2010 годах Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 14 февраля 2008 г. № 170-р, а также концепцию Программы на www.vsf-niitruda.ru)? Напомним, что главной целью Программы является защита здоровья работника и обеспечение охраны труда путем внедрения системы управления профессиональными рисками на каждом рабочем месте и вовлечения в управление этими рисками всех основных сторон социального партнерства. Это значит, что всё работающее население, все без исключения должны быть в сфере действия Программы. Какие проблемы здесь существуют?
Программа действий по улучшению условий и охраны труда на 2008-2010 годы направлена на снижение рисков несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, улучшение условий труда, снижение смертности от предотвратимых причин, увеличение продолжительности жизни и улучшение здоровья работающего населения. Заявленные цели и задачи выражены в конкретных индикаторах (целевых показателях Программы). Другими словами, для того чтобы их достичь необходимо добиться планомерного, ежегодного снижения показателей производственного травматизма и профзаболеваемости, а именно – сокращения численности пострадавших на производстве, снижения количества погибших в результате несчастных случаев на производстве, снижения удельного веса работников, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам и т.д. Причем снижение этих тревожных показателей должно быть достигнуто не за счет сокращения производства в условиях кризисного периода, как это было в минувшем году.
Откуда берутся эти показатели? Где происходят несчастные случаи? Понятно: на предприятиях, в конкретных организациях. Именно они дают печальную статистику в Росстат, Роструд и ФСС, которая стала причиной разработки Минздравсоцразвития России упомянутой Программы.
Какими рычагами воздействия располагает Минздравсоцразвития России для того чтобы добиться реальных изменений в ситуации с охраной труда на предприятиях, в конкретных организациях? Инструмент прямого действия – федеральный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства, в том числе в сфере охраны труда. Но потенциал государственных инспекций труда в регионах способен обеспечить лишь выборочную проверку предприятий, ни одна инспекция мира не ставит задачу сплошных проверок – это нереально. Управление – это всегда целенаправленное воздействие, а выстраивать систему управления охраной труда на базе одного лишь инспекционного контроля, значит сделать управление случайным, т.е. бессистемным. На тысячи предприятий приходится в лучшем случае по 1-2 инспектора: при всем желании они не смогут держать в поле зрения (не говоря уже о том, чтобы контролировать) ситуацию с охраной труда на всех поднадзорных объектах?
Какими еще рычагами воздействия располагает Минздравсоцразвития России, как главный федеральный орган исполнительной власти, наделенный полномочиями государственного управления охраной труда? Второй рычаг – нормативно-правовое регулирование. Но государственные нормативные требования охраны труда работают лишь при их соблюдении, а именно этого не происходит (иначе статистика несчастных случаев была бы иной) в силу целого ряда причин, требующих отдельного анализа.
Понятно, что если управление охраной труда не будет выстроено в систему на самих предприятиях, то вся охрана труда так и останется случайной, а управление – управлением «по случаю», что в массе своей и происходит, когда об охране труда и государственных нормативных требованиях охраны труда руководители организаций вспоминают по случаю прихода инспектора или прокурора (как правило, в результате несчастного случая, т.е. когда ситуация выходит из-под контроля). Систему управления выстраивают для того, чтобы уйти от случайностей (в том числе от несчастных случаев), для того, чтобы привнести управляемость в процесс функционирования организации, для того, чтобы контролировать события, которые происходят на предприятии. И охрана труда – не исключение. Анализ итогов расследования несчастных случаев на предприятиях из года в год показывает, что причинами практически любого печального события являются нарушения (правил охраны труда) и недостатки в организации (работ и труда), т.е. несчастные случаи в массе своей являются не «случаями», а закономерным итогом отсутствия порядка, т.е. неуправляемости охраны труда либо ее отсутствия как таковой.
Как наладить современную систему управления охраной труда (СУОТ) в организациях? Другими словами, как сделать так чтобы охрана труда работала без постоянного вмешательства извне по тем или иным закономерным, как оказывается, «случаям» выхода ситуации из-под контроля? На что должно быть направлено управляющее воздействие органов власти так, чтобы выстроить работающую систему управления в той сфере деятельности, которая отвечает за жизнь и здоровье людей на производстве?
С точки зрения отсутствия или наличия охраны труда как системы («…сохранения жизни и здоровья работников…» - ст.209 ТК РФ) и управляемости охраной труда предприятия можно разделить на две большие категории.
Первая категория – это флагманы не только в сфере охраны труда, но и вообще в экономике (страны, региона, территории), система управления охраной труда в таких организациях является высокоинтегрированной подсистемой управления всем предприятием как единым целым. Это современные, передовые либо традиционные, сохранившиеся с советских времен организации, которым не надо объяснять, что такое система управления охраной труда: она либо уже функционирует по традиции (многоступенчатые системы контроля и т.п. можно критиковать с позиции сегодняшнего дня, но мы говорим о системе и «современность» или «несовременность» тех или иных систем управления – не тема данной статьи), либо уже внедрена в виде современных международных систем (ГОСТ 12.0.230.2007 или OHSAS 18001), либо на стадии внедрения или трансформации прежней системы в новую.
Вторая категория – это аутсайдеры экономики, а в массе своей обычные, среднестатистические предприятия – организации, которые слышали что-то об охране труда, но не в курсе, что она является обязательным требованием законодательства либо (что чаще всего) понимают ее необходимость, но, как это часто бывает (потому и аутсайдеры), не до охраны труда, поскольку у их руководителей другие приоритеты.
Очевидно, что не флагманы экономики, а именно вторая категория предприятий – аутсайдеры – формирует тот пласт показателей, который в целом по стране дает неутешительную картину травматизма, в т.ч. смертельного, на производстве. Отсюда очевидно, что именно они должны стать объектом управляющего воздействия со стороны власти. Для этого среднестатистические массовые предприятия должны перестать быть серой однородной массой.
Еще один системный элемент государственного управления охраной труда, который пока не работает в должной мере (иначе не было бы проблем в охране труда, как и этой статьи) – обучение по охране труда (подробнее о государственном управлении охраной труда см. ст. 216 ТК РФ).
Законодательство обязывает работодателя пройти обучение по охране труда с последующей проверкой знания требований охраны труда (ст. 212, 225 ТК РФ). Обучение и проверка знаний проводится в обучающих организациях (учебных центрах), получивших образовательную лицензию на соответствующий вид деятельности. Обучение, как известно, платное, строится на коммерческой основе и лишь недавно, с введением Минздравсоцразвития России обязательной государственной аккредитации, стало контролироваться государством.
В регионах еще предстоит выстроить систему учебных центров и наладить процесс обучения по охране труда, а именно: обеспечить (а) получение учебными центрами актуальных знаний по охране труда и современных методик преподавания, (б) их передачу специалистам предприятий и (в) последующую проверку передаваемых знаний.
К сожалению пока не много учебных центров могут что-то внятно рассказать о СУОТ или хотя бы о федеральной Программе действий по улучшению условий и охраны труда. Между тем, экспертные опросы, проводимые Восточно-Сибирским филиалом НИИ труда и социального страхования, показывают, что интерес к таким знаниям со стороны специалистов по охране труда организаций огромен. В частности, веденный в действие с 1 июля 2009 года ГОСТ 12.0.230-2007, целью которого является содействие защите работников от воздействия опасных и вредных производственных факторов, исключению несчастных случаев, в том числе со смертельным исходом и профессиональных заболеваний на производстве, известен широкому кругу экспертов. Подавляющее большинство опрошенных нами специалистов в той или иной степени знакомы с данным стандартом, при этом 63% хотели бы узнать больше и изучить его подробнее.
Очевидно, что предприятия и организации, посылающие (как правило, под давлением надзорных органов) своих специалистов на обучение, как того требует норма ст. 225 Трудового кодекса РФ, смогут получить знания о СУОТ лишь при наличии системы учебных центров, способных передать им эти знания. Понятно, что «сама собой», т.е. без государственного вмешательства такая система учебных центров не выстроится. Именно этими соображениями в первую очередь руководствовалось Минздравсоцразвития России, будучи главным федеральным регулятором в сфере трудовых отношений при введении Правил аккредитации организаций, оказывающих услуги в области охраны труда. Интересно, что согласно нашим опросам, почти половина экспертов (46%) считает, что установление Правил аккредитации положительно повлияет на рынок услуг в области охраны труда (27% пока затрудняются дать оценку, четверть опрошенных выражают пессимизм). Подавляющее большинство экспертов (72%) подтвердили полную или частичную готовность организаций, оказывающих услуги в области охраны труда, к аккредитации в Минздравсоцразвития России.
Качественное обучение по охране труда (включая такие инновации как обучение профрискам и СУОТ) требует средств (новые учебные программы и методики, повышение квалификации преподавателей, учебно-методические материалы, технические средства и т.д.), которые учебные центры не будут вкладывать, если не получат ясного и внятного сигнала со стороны власти.
Трудовой кодекс (ст. 216) обязывает региональные власти организовать проведение на территории субъекта Российской Федерации обучения по охране труда. Решая эту задачу, органы исполнительной власти в регионах должны требовать от учебных центров, которые они лицензировали, передачи работникам организаций новых, системных знаний по охране труда и главное, применимость этих знаний на практике. Эту проблему не решить без территориальных целевых программ улучшения условий и охраны труда, разработкой которых обязаны заниматься органы исполнительной власти регионов, в соответствии с упомянутой ст. 216 ТК РФ.
Теперь о главном, ключевом элементе государственного управления охраной труда – о территориальных целевых программах. Предприятия, конкретные организации, на которых расположены рабочие места, не отвечающие санитарно-гигиеническим нормам, на которых, происходят несчастные случаи, которые формируют статистику травматизма и профзаболеваемости в целом по стране, расположены в конкретных территориях. Эти территории обязана контролировать региональная (отнюдь не федеральная) власть.
Вот вопросы, ответы на которые должна ясно и недвусмысленно содержать полноценная территориальная целевая программа улучшения условий и охраны труда, за разработку которой отвечает региональная власть (ст. 216 ТК РФ):
1. Как организована система управления охраной труда территориально и организована ли она вообще?
2. Какие государственные полномочия в сфере охраны труда переданы или передаются на муниципальный уровень органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и насколько они обеспечены ресурсами?
3. Готовы ли органы местного самоуправления исполнять эти полномочия в той степени, в которой это необходимо для успеха федеральной Программы действий по улучшению условий и охраны труда?
4. Построена ли в территориях та самая заявленная в Программе «организационная инфраструктура системы управления рисками»
5. Какими учебными центрами располагают территории, насколько включены предприятия, расположенные на территории того или иного муниципального образования, в процесс государственного управления охраной труда?
Программы являются инструментом реализации политики, в них программируются действия власти в отношении объекта управления. Если цель управления – снижение рисков несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, улучшение условий труда, снижение смертности от предотвратимых причин, увеличение продолжительности жизни и улучшение здоровья работающего населения, то заявленные цели и задачи должны быть выражены в конкретных индикаторах (целевых показателях) территориальных целевых программ. Целевые индикаторы первого уровня управления (например, динамика производственного травматизма, количество работников, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам и т.д.) должны служить основой для формулировки задач второго уровня управления, т.е. помимо ответа на вопрос «что делать?» программы должны отвечать на вопрос «как делать?», а именно содержать развернутые, понятные рядовому специалисту по охране труда, мероприятия второго уровня со своими целевыми показателями (например, количество обученных по охране труда, включая оценку и управление профессиональными рисками на предприятии, количество аттестованных рабочих мест и т.д.).
Для внедрения системы управления профессиональными рисками на каждом рабочем месте, эта система должна хотя бы в общих чертах сложиться в головах самих работников (не говоря уже о специалистах по охране труда). Система сама собой не сложится. Для ее внедрения в умы специалистов по охране труда и работников, проходящих обучение по охране труда, следует из разрозненных фрагментов, которые сейчас в массе своей представляют учебные центры, выстроить систему обучения по охране труда. Единая сеть образовательных организаций под контролем органов местного самоуправления в рамках переданных им от региональной власти государственных полномочий должна обучать работников предприятий безопасным технологиям труда не как попало и как придется, а как того требуют территориальные целевые программы.
Принимая во внимание сложившуюся по факту коммерциализацию учебного процесса по охране труда, следует отметить, что значительных бюджетных средств для выполнения этой части государственных полномочий муниципальным властям не потребуется. Достаточно направить средства, уже расходуемые организациями (пока бессистемно, чаще по случаю инспекторских проверок) на обучение по охране труда в нужное русло – русло, которое должны задать индикаторы территориальной целевой программы по улучшению условий и охраны труда.
Критерий полезности/бесполезности обучения по охране труда может быть один: применимы ли знания на практике, т.е. насколько полученная информация по профрискам оказалась полезной для охраны труда организации. Цель обучения по охране труда – применение полученных знаний на рабочих местах. Добиться этой цели можно только в рамках управления охраной труда как системы – СУОТ.
Эффективная СУОТ на предприятиях территории – главная задача, которую должна решить территориальная целевая программа по улучшению условий и охраны труда. Лишь при этом условии можно всерьез говорить о наличии СУОТ в регионе. И выстраивая СУОТ в регионе станет ясно какие категории предприятий заслуживают внимания со стороны федеральных и региональных органов исполнительной власти в первую очередь, а какие в последнюю. СУОТ задает матрицу управления охраной труда, которая позволит предметно дифференцировать «серую» массу среднестатистических предприятий и организаций, конкретно структурировать охрану труда в регионе и, в конечном итоге, навести порядок в сфере охраны труда, т.е. сделать сохранение жизни и здоровья всех без исключения работников – системой. Лишь в этом случае можно будет всерьез утверждать о контроле над профессиональными рисками на каждом рабочем месте, как этого требует федеральная власть в упомянутой Программе. Иначе как управлять рисками?
Диаграмма 1. Информированность о стандарте ГОСТ 12.0.230-2007 «Система стандартов безопасности труда. Системы управления охраной труда. Общие требования»
Диаграмма 2. Экспертная оценка влияния Правил аккредитации на рынок услуг в области охраны труда
Диаграмма 3. Готовность организаций, оказывающих услуги в области охраны труда, к введению с 1 октября 2010 г. Правил аккредитации
Юбилейный вестник НИИ труда № 2-3 (3-4), г. Москва, 2010 г.
