Автор статьи – директор Восточно-Сибирского филиала ФГУП «НИИ ТСС» Минздравсоцразвития России
М.С. Байгереев
На вопрос «Существует ли система управления охраной труда в регионах?» каждый региональный руководитель, не задумываясь, ответит утвердительно, поскольку имеет в виду свою региональную программу по улучшению охраны труда (даже если она не работает), особенно если этот вопрос задаст Председатель Президиума Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике. Именно по поручению Президента РФ была подготовлена федеральная Программа действий по улучшению условий и охраны труда на 2008-2010 гг. (утв. приказом Минздравсоцразвития России от 23.10.08 № 586). На самом деле все обстоит не так просто...
Программа действий по улучшению условий и охраны труда на 2008-2010 гг. направлена на снижение рисков несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, улучшение условий труда, снижение смертности от предотвратимых причин, увеличение продолжительности жизни и улучшение здоровья работающего населения. Заявленные цели и задачи выражены в конкретных индикаторах (целевых показателях Программы).
Другими словами, для того чтобы их достичь, необходимо добиться планомерного, ежегодного (!) снижения показателей производственного травматизма и профзаболеваемости, а именно - сокращения численности пострадавших на производстве, снижения количества погибших в результате несчастных случаев на производстве, снижения удельного веса работников, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам, и т.д.
Откуда берутся эти показатели? Где происходят несчастные случаи? Понятно: на предприятиях, в конкретных организациях. Именно они дают печальную статистику по регионам, из которых в целом по стране складывается то, что «видит» Правительство РФ «глазами» Минздравсоцразвития России через призму Росстата, Роструда и ФСС России.
Какими рычагами располагает Минздравсоцразвития России для того, чтобы добиться реальных изменений в ситуации с охраной труда на предприятиях, в конкретных организациях? Инструмент прямого воздействия - федеральный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства, в том числе в сфере охраны труда. Но потенциал государственных инспекций труда в регионах способен обеспечить лишь выборочную проверку предприятий, ни одна инспекция мира не ставит задачу сплошных проверок - это нереально
Cогласно Программе действий по улучшению условий и охраны труда создается система управления профессиональными рисками, в которую должны быть интегрированы региональные, отраслевые и корпоративные программы по улучшению условий и охраны труда. Именно такая интеграция, наряду с соответствующей нормативно-правовой базой, и должна, по замыслу авторов Программы, лежать в основе создаваемой организационной инфраструктуры системы управления рисками.
Понятно, что без адекватной инфраструктуры система работать не будет, и цели, заявленные в Программе, останутся на бумаге. Любая попытка внедрения чего-то нового на уровне регионов и предприятий без соответствующей подготовки по созданию организационной инфраструктуры будет отторгнута как чуждое, инородное тело.
Насколько регионы и предприятия готовы к восприятию Программы действий по улучшению условий и охраны труда на 2008-2010 гг.? Тем, кому постановка такого вопроса в 2010 г., т.е., казалось бы, под занавес реализации Программы, покажется несколько странной, напомним, что она является лишь первым этапом долгосрочной стратегии Правительства РФ (см. п. 12 Плана мероприятий по реализации в 2008-2010 гг. Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденного распоряжением Правительства РФ от 14.02.08 № 170-р, а также концепцию Программы).
Управление - это всегда целенаправленное воздействие, а выстраивать систему управления охраной труда на базе одного лишь инспекционного контроля -значит сделать управление случайным, т. е. бессистемным. На тысячи предприятий приходятся в лучшем случае один-два инспектора: при всем желании они не смогут держать в поле зрения (не говоря уже о том, чтобы контролировать) ситуацию с охраной труда на всех поднадзорных объектах.
Следующий рычаг - нормативно-правовое регулирование. Но государственные нормативные требования охраны труда работают лишь при их соблюдении, а именно этого не происходит (иначе статистика несчастных случаев была бы иной) в силу целого ряда причин, большинство из которых выходит далеко за пределы темы данной статьи.
Понятно, что если управление охраной труда не будет выстроено в систему на самих предприятиях, то вся охрана труда станет случайной, а управление - управлением «по случаю», что в массе своей и происходит, когда руководители организаций вспоминают об охране труда и государственных нормативных требованиях охраны труда по случаю прихода инспектора (как правило, в результате несчастного случая, т. е. когда ситуация выходит из-под контроля).
Систему управления выстраивают для того, чтобы уйти от случайностей (в том числе от несчастных случаев!), для того, чтобы привнести управляемость в процесс функционирования организации, для того, чтобы контролировать события, которые происходят на предприятии. Причинами практически любого несчастного случая на производстве являются нарушения правил охраны труда и недостатки в организации труда, т. е. несчастные случаи в массе своей являются закономерными.
Как наладить систему управления охраной труда (СУОТ) в организациях? Другими словами, как сделать так, чтобы охрана труда работала без постоянного вмешательства извне по тем или иным закономерным, как оказывается, «случаям» выхода ситуации из-под контроля? Как выстроить работающую систему управления в той сфере деятельности, которая отвечает за жизнь и здоровье людей на производстве?
С точки зрения отсутствия или наличия охраны труда как системы («сохранения жизни и здоровья работников» -ст. 209 ТК РФ) и управляемости охраной труда можно разделить предприятия на две категории.
Первая - это флагманы не только в сфере охраны труда, но и вообще в экономике. Система управления охраной труда в таких организациях является высокоинтегрированной подсистемой управления всем предприятием как единым целым. На таких предприятиях система управления охраной труда либо функционирует чуть ли не с периода индустриализации страны, либо уже внедрена в виде современных международных систем (ГОСТ 12.0.230-2007 или OHSAS 18001).
Вторая категория - это аутсайдеры экономики, а в массе своей - обычные, среднестатистические предприятия -организации, в которых слышали что-то об охране труда, но даже не в курсе, что она является обязательным требованием законодательства, либо (чаще всего) понимают ее необходимость, но им (потому и аутсайдеры) не до охраны труда -«быть бы живу, остаться на плаву».
Аутсайдеры типичны для российской экономики, - оттого-то наша страна и занимает из года в год, по данным МОТ, одно из лидирующих мест по числу несчастных случаев на производстве со смертельным исходом. Именно предприятия-аутсайдеры формируют тот пласт показателей, который в целом по стране дает неутешительную картину травматизма, в том числе смертельного, на производстве.
Еще один системный элемент государственного управления охраной труда, который не работает в должной мере (иначе проблем в охране труда было меньше), - обучение по охране труда. Что мы наблюдали до недавнего времени?
Законодательство обязывает работодателя пройти обучение по охране труда с последующей проверкой знаний требований охраны труда (ст. 212, 225 ТК РФ). Обучение и проверка знаний проводятся в обучающих организациях (учебных центрах), получивших образовательную лицензию на соответствующий вид деятельности.
Обучение, как известно, платное, строится на коммерческой основе и, поскольку оно практически никем не контролировалось, то только ленивый не занимался обучением по охране труда. При отсутствии государственной аккредитации для того, чтобы включиться в коммерческий процесс обучения по охране труда, необходимы были сравнительно небольшие первоначальные инвестиции для выполнения несложных процедур, связанных с получением разрешительных документов. Зато после получения заветной лицензии обучающая организация напрочь выходила из-под контроля надзорных органов (в сфере образования и в сфере труда) в свободное плавание «обучения по охране труда» с единственной целью - заработать на этом виде бизнеса.
Исключение составляли немногие учебные центры, статус которых обязывает сохранять правила приличия, т.е. как минимум позаботиться о самом обучении как таковом, а именно - обеспечить получение актуальных знаний по охране труда и современные методики преподавания, их передачу и последующую проверку.
В большинстве случаев этот процесс сводился к имитации обучения в разных вариациях: от одно-двухдневного «прогона» типовой 40-часовой программы (рассчитанной как минимум на неделю обучения!) до банальной продажи удостоверений «государственного образца» о прохождении обучения. О каких знаниях по охране труда может идти речь?
Во многих ли учебных центрах могут что-то внятно рассказать о СУОТ или хотя бы о федеральной Программе действий по улучшению условий и охраны труда? Сколько специалистов по охране труда (не говоря уже о рядовых работниках организаций, которые прошли обучение по охране труда и получили заветные «корочки») знают о современных СУОТ или хотя бы о существовании упомянутой Программы?
Очевидно, что предприятия и организации, посылающие (как правило, под давлением надзорных органов) своих специалистов на обучение, как того требует норма ст. 225 ТК РФ, смогут получить знания о СУОТ лишь при наличии системы учебных центров, способных передать им эти знания. Понятно, что «сама собой», т. е. без государственного вмешательства такая система учебных центров не выстроится. Качественное обучение по охране труда, включающее такие инновации, как обучение профессиональным рискам и СУОТ, требует средств (новые учебные программы и методики, повышение квалификации преподавателей, учебно-методические материалы, технические средства и т. д.), которые учебные центры не будут вкладывать, если не получат ясного и внятного сигнала со стороны власти.
Такой сигнал получен. В апреле этого года вышел приказ Минздравсоцразвития России № 205н «Об утверждении перечня услуг в области охраны труда, для оказания которых необходима аккредитация, и правил аккредитации организаций, оказывающих услуги в области охраны труда» (зарегистрирован в Минюсте России 29.06.10, № 17 648). В нем, в частности, говорится, что с 1 октября 2010 г. оказание услуг организациями, не прошедшими аккредитацию (а это касается и учебных центров), не допускается.
Чтобы все изменилось в лучшую сторону, необходимо и региональным властям ответственнее подходить к обучению по охране труда. Ведь Трудовой кодекс РФ (ст. 216) обязывает их организовать проведение такого обучения на территории субъекта РФ. Знают ли власти в регионах, чему и как учат в учебных центрах, которые они лицензировали, какие знания по охране труда получают работники организаций и применимы ли эти «знания» на практике? Эти вопросы должны быть отражены в территориальных целевых программах улучшения условий и охраны труда, разработкой которых обязаны заниматься органы исполнительной власти регионов в соответствии с упомянутой ст. 216 ТК РФ.
Теперь о главном, ключевом элементе государственного управления охраной труда - о территориальных целевых программах. Предприятия, конкретные организации, где имеются рабочие места, не отвечающие санитарно-гигиеническим нормам, где происходят несчастные случаи, формирующие статистику травматизма и профзаболеваемости в целом постране, расположены на конкретных территориях. Эти территории обязана контролировать региональная (отнюдь не федеральная!) власть.
Как организована система управления охраной труда территориально и организована ли она вообще? Какие «отдельные» государственные полномочия в сфере охраны труда переданы или передаются на муниципальный уровень органами исполнительной власти субъектов РФ и насколько они обеспечены ресурсами? Готовы ли органы местного самоуправления исполнять эти полномочия в той степени, в которой это необходимо для успеха федеральной Программы действий по улучшению условий и охраны труда? Построена ли там та самая, заявленная в ней, «организационная инфраструктура системы управления рисками»? Какими учебными центрами располагают регионы? Насколько включены предприятия, расположенные на территории того или иного муниципального образования, в процесс государственного управления охраной труда?
Вот вопросы, ответы на которые должна ясно и недвусмысленно содержать полноценная территориальная целевая программа улучшения условий и охраны труда, за разработку которой отвечает региональная власть (ст. 216 ТК РФ).
Программы являются инструментом реализации политики, в них намечаются действия власти в отношении объекта управления. Если цели управления - снижение рисков несчастных случаев на производстве и числа профессиональных заболеваний, улучшение условий труда, снижение смертности от предотвратимых причин, увеличение продолжительности жизни и улучшение здоровья работающего населения, то заявленные цели и задачи должны быть выражены в конкретных индикаторах (целевых показателях) территориальных целевых программ.
Целевые индикаторы первого уровня управления (например, динамика производственного травматизма, количество работников, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам, и т. д.) должны служить основой для формулировки задач второго уровня управления, т. е. программы должны содержать развернутые, понятные рядовому специалисту по охране труда мероприятия со своими целевыми показателями (например, количество обученных по охране труда, включая оценку и управление профессиональными рисками на предприятии, количество аттестованных рабочих мест и т. д.).
Для внедрения системы управления профессиональными рисками на каждом рабочем месте эта система должна быть хотя бы в общих чертах доведена до самих работников (не говоря уже о специалистах по охране труда), чтобы не внедрять «то, не знаю что» и чтобы не получилось «как всегда». Сама собой, даже после прочтения очень умных книжек, система не сложится. Для ее понимания специалистами по охране труда и работниками, проходящими обучение по охране труда, следует из разрозненных фрагментов, которые сейчас в массе своей представляют учебные центры, выстроить систему обучения по охране труда.
Необходима единая сеть обучающих организаций под контролем органов местного самоуправления, в рамках переданных им от региональной власти государственных полномочий, в которой обучение работников предприятий проводилось бы не как придется, а как того требуют территориальные целевые программы.
Принимая во внимание сложившуюся коммерциализацию учебного процесса по охране труда, следует отметить, что муниципальным властям не потребуется значительных бюджетных средств для выполнения этой части государственных полномочий. Достаточно направить средства, уже расходуемые организациями (пока бессистемно, чаще - по случаю инспекторских проверок) на обучение по охране труда, в нужное русло - русло, которое должны задать индикаторы территориальной целевой программы по улучшению условий и охраны труда.Критерий полезности/бесполезности обучения по охране труда может быть один: применимы ли знания на практике, т. е. насколько полученная информация по профессиональными рискам оказалась полезной для охраны труда организации. Цель обучения по охране труда - применение полученных знаний на рабочих местах. Добиться этой цели можно только в рамках управления охраной труда как системы (СУОТ).
Эффективная СУОТ на предприятиях территории - главная задача, которую должна решить территориальная целевая программа по улучшению условий и охраны труда. Лишь при этом условии можно всерьез говорить о наличии СУОТ в регионе. Выстраивая СУОТ в регионе, можно понять, какие категории предприятий заслуживают внимания со стороны федеральных и региональных органов исполнительной власти в первую очередь, а какие - в последнюю.
СУОТ задает матрицу управления охраной труда, которая позволит предметно дифференцировать «серую» массу среднестатистических предприятий и организаций, структурировать охрану труда в регионе и в конечном итоге навести порядок в сфере охраны труда. Сохранение жизни и здоровья всех без исключения работников должно стать системой.
Согласитесь, лишь в этом случае можно будет всерьез говорить о контроле над профессиональными рисками на каждом рабочем месте, как этого требует федеральная власть в упомянутой Программе. Иначе как управлять рисками?
"Охрана труда и социальное страхование" №10/2010