» » СУОТ в регионах: как управлять профессиональными рисками?
ГЛАВНАЯ ПУБЛИКАЦИИ КОНФЕРЕНЦИИ ВЕБИНАРЫ ДОКУМЕНТЫ ПРОФРИСК.РФ ON-LINE ЗАЯВКА КОНТАКТЫ
ВСФ НИИ ТРУДА
ИНСТИТУТ ТРУДА
НАУЧНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЕ
ОТЧЕТЫ
МОНИТОРИНГ СОЦИАЛЬНО-ТРУДОВОЙ СФЕРЫ
ОБЗОР РЫНКА ТРУДА
ЭКСПЕРТНЫЕ ОПРОСЫ
БИБЛИОТЕКА
ПУБЛИКАЦИИ
ПИЛОТНЫЙ ПРОЕКТ
ОБУЧЕНИЕ
УСЛУГИ
ОБЪЯВЛЕНИЯ
семинары по трудовому законодательству, оплате и нормированию труда
семинары «ОХРАНА ТРУДА»
Специальная оценка условий труда
Для получения дополнительной информации посетите сайт "ПРОФРИСК.РФ" (https://profrisk.ru)

 Институт труда в Instagram

 Институт труда на Facebook

СУОТ в регионах: как управлять профессиональными рисками?

Автор  статьи – директор Восточно-Сибирского филиала ФГУП «НИИ ТСС» Минздравсоцразвития России
М.С. Байгереев

 

На вопрос «Существует ли система управления охраной труда в регионах?» каждый региональный руководитель, не задумываясь, ответит утвердительно, поскольку имеет в виду свою региональную программу по улучшению охраны труда (даже если она не работает), особенно если этот вопрос задаст Председатель Президиума Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике. Именно по поручению Президента РФ была подготовлена федеральная Программа действий по улучшению условий и охраны труда на 2008-2010 гг. (утв. приказом Минздравсоцразвития России от 23.10.08 № 586). На самом деле все обстоит не так просто...


Программа действий по улучшению условий и охраны труда на 2008-2010 гг. направлена на снижение рисков несчаст­ных случаев на производстве и профес­сиональных заболеваний, улучшение ус­ловий труда, снижение смертности от предотвратимых причин, увеличение про­должительности жизни и улучшение здо­ровья работающего населения. Заявлен­ные цели и задачи выражены в конкретных индикаторах (целевых показателях Программы).

Другими словами, для того чтобы их достичь, необходимо добиться планомер­ного, ежегодного (!) снижения показате­лей производственного травматизма и профзаболеваемости, а именно - сокраще­ния численности пострадавших на произ­водстве, снижения количества погибших в результате несчастных случаев на произ­водстве, снижения удельного веса работ­ников, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам, и т.д.

Откуда берутся эти показатели? Где происходят несчастные случаи? Понят­но: на предприятиях, в конкретных орга­низациях. Именно они дают печальную статистику по регионам, из которых в целом по стране складывается то, что «ви­дит» Правительство РФ «глазами» Минздравсоцразвития России через призму Росстата, Роструда и ФСС России.

Какими рычагами располагает Минздравсоцразвития России для того, чтобы добиться реальных изменений в ситуации с охраной труда на предприяти­ях, в конкретных организациях? Инстру­мент прямого воздействия - федераль­ный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства, в том числе в сфере охраны труда. Но потенциал го­сударственных инспекций труда в регио­нах способен обеспечить лишь выбороч­ную проверку предприятий, ни одна инспекция мира не ставит задачу сплош­ных проверок - это нереально

Cогласно Программе действий по улучшению условий и охраны тру­да создается система управления профессиональными рисками, в которую должны быть интегрированы региональ­ные, отраслевые и корпоративные про­граммы по улучшению условий и охраны труда. Именно такая интеграция, наряду с соответствующей нормативно-правовой базой, и должна, по замыслу авторов Про­граммы, лежать в основе создаваемой организационной инфраструктуры систе­мы управления рисками.

Понятно, что без адекватной инфра­структуры система работать не будет, и цели, заявленные в Программе, останут­ся на бумаге. Любая попытка внедрения чего-то нового на уровне регионов и пред­приятий без соответствующей подготов­ки по созданию организационной инфра­структуры будет отторгнута как чуждое, инородное тело.

Насколько регионы и предприятия готовы к восприятию Программы действий по улучшению условий и ох­раны труда на 2008-2010 гг.? Тем, кому постановка такого вопроса в 2010 г., т.е., казалось бы, под занавес реализа­ции Программы, покажется несколько странной, напомним, что она является лишь первым этапом долгосрочной стратегии Правительства РФ (см. п. 12 Плана мероприятий по реализации в 2008-2010 гг. Концепции демографи­ческой политики Российской Федера­ции на период до 2025 г., утвержден­ного распоряжением Правительства РФ от 14.02.08 № 170-р, а также концеп­цию Программы).

Управление - это всегда целенаправ­ленное воздействие, а выстраивать систе­му управления охраной труда на базе одного лишь инспекционного контроля -значит сделать управление случайным, т. е. бессистемным. На тысячи предпри­ятий приходятся в лучшем случае один-два инспектора: при всем желании они не смогут держать в поле зрения (не го­воря уже о том, чтобы контролировать) ситуацию с охраной труда на всех под­надзорных объектах.

Следующий рычаг - нормативно-пра­вовое регулирование. Но государственные нормативные требования охраны труда работают лишь при их соблюдении, а именно этого не происходит (иначе ста­тистика несчастных случаев была бы иной) в силу целого ряда причин, боль­шинство из которых выходит далеко за пределы темы данной статьи.

Понятно, что если управление охра­ной труда не будет выстроено в систе­му на самих предприятиях, то вся ох­рана труда станет случайной, а управление - управлением «по случаю», что в массе своей и происходит, когда руководители организаций вспоминают об охране труда и государственных нормативных требованиях охраны тру­да по случаю прихода инспектора (как правило, в результате несчастного слу­чая, т. е. когда ситуация выходит из-под контроля).

Систему управления выстраивают для того, чтобы уйти от случайностей (в том числе от несчастных случаев!), для того, чтобы привнести управляемость в про­цесс функционирования организации, для того, чтобы контролировать события, которые происходят на предприятии. Причинами практически любого несчас­тного случая на производстве являются нарушения правил охраны труда и недо­статки в организации труда, т. е. несча­стные случаи в массе своей являются за­кономерными.

Как наладить систему управления ох­раной труда (СУОТ) в организациях? Другими словами, как сделать так, чтобы охрана труда работала без постоянного вмешательства извне по тем или иным закономерным, как оказывается, «случа­ям» выхода ситуации из-под контроля? Как выстроить работающую систему уп­равления в той сфере деятельности, ко­торая отвечает за жизнь и здоровье лю­дей на производстве?

С точки зрения отсутствия или нали­чия охраны труда как системы («сохране­ния жизни и здоровья работников» -ст. 209 ТК РФ) и управляемости охраной труда можно разделить предприятия на две категории.

Первая - это флагманы не только в сфере охраны труда, но и вообще в эко­номике. Система управления охраной труда в таких организациях является высокоинтегрированной подсистемой управления всем предприятием как еди­ным целым. На таких предприятиях сис­тема управления охраной труда либо функционирует чуть ли не с периода индустриализации страны, либо уже вне­дрена в виде современных международ­ных систем (ГОСТ 12.0.230-2007 или OHSAS 18001).

Вторая категория - это аутсайдеры экономики, а в массе своей - обычные, среднестатистические предприятия -организации, в которых слышали что-то об охране труда, но даже не в курсе, что она является обязательным требованием законодательства, либо (чаще всего) по­нимают ее необходимость, но им (пото­му и аутсайдеры) не до охраны труда -«быть бы живу, остаться на плаву».

Аутсайдеры типичны для российской экономики, - оттого-то наша страна и за­нимает из года в год, по данным МОТ, одно из лидирующих мест по числу несчастных случаев на производстве со смертельным исходом. Именно предприятия-аутсайде­ры формируют тот пласт показателей, ко­торый в целом по стране дает неутеши­тельную картину травматизма, в том чис­ле смертельного, на производстве.

Еще один системный элемент государ­ственного управления охраной труда, который не работает в должной мере (иначе проблем в охране труда было меньше), - обучение по охране труда. Что мы наблюдали до недавнего времени?

Законодательство обязывает работо­дателя пройти обучение по охране труда с последующей проверкой знаний требо­ваний охраны труда (ст. 212, 225 ТК РФ). Обучение и проверка знаний проводятся в обучающих организациях (учебных цен­трах), получивших образовательную ли­цензию на соответствующий вид деятель­ности.

Обучение, как известно, платное, стро­ится на коммерческой основе и, посколь­ку оно практически никем не контролиро­валось, то только ленивый не занимался обучением по охране труда. При отсут­ствии государственной аккредитации для того, чтобы включиться в коммерческий процесс обучения по охране труда, необ­ходимы были сравнительно небольшие первоначальные инвестиции для выпол­нения несложных процедур, связанных с получением разрешительных документов. Зато после получения заветной лицензии обучающая организация напрочь выходи­ла из-под контроля надзорных органов (в сфере образования и в сфере труда) в свободное плавание «обучения по охра­не труда» с единственной целью - зарабо­тать на этом виде бизнеса.

Исключение составляли немногие учеб­ные центры, статус которых обязывает сохранять правила приличия, т.е. как минимум позаботиться о самом обуче­нии как таковом, а именно - обеспечить получение актуальных знаний по охране труда и современные методики препода­вания, их передачу и последующую про­верку.

В большинстве случаев этот процесс сводился к имитации обучения в разных вариациях: от одно-двухдневного «прого­на» типовой 40-часовой программы (рас­считанной как минимум на неделю обуче­ния!) до банальной продажи удостовере­ний «государственного образца» о прохож­дении обучения. О каких знаниях по охране труда может идти речь?

Во многих ли учебных центрах могут что-то внятно рассказать о СУОТ или хотя бы о федеральной Программе действий по улучшению условий и охраны труда? Сколько специалистов по охране труда (не говоря уже о рядовых работниках орга­низаций, которые прошли обучение по охране труда и получили заветные «ко­рочки») знают о современных СУОТ или хотя бы о существовании упомянутой Программы?

Очевидно, что предприятия и органи­зации, посылающие (как правило, под давлением надзорных органов) своих спе­циалистов на обучение, как того требует норма ст. 225 ТК РФ, смогут получить знания о СУОТ лишь при наличии систе­мы учебных центров, способных передать им эти знания. Понятно, что «сама со­бой», т. е. без государственного вмеша­тельства такая система учебных центров не выстроится. Качественное обучение по охране труда, включающее такие иннова­ции, как обучение профессиональным рискам и СУОТ, требует средств (новые учебные программы и методики, повы­шение квалификации преподавателей, учебно-методические материалы, техни­ческие средства и т. д.), которые учебные центры не будут вкладывать, если не получат ясного и внятного сигнала со стороны власти.

Такой сигнал получен. В апреле этого года вышел приказ Минздравсоцразвития России № 205н «Об утверждении перечня услуг в области охраны труда, для оказа­ния которых необходима аккредитация, и правил аккредитации организаций, ока­зывающих услуги в области охраны тру­да» (зарегистрирован в Минюсте России 29.06.10, № 17 648). В нем, в частности, говорится, что с 1 октября 2010 г. оказа­ние услуг организациями, не прошедши­ми аккредитацию (а это касается и учеб­ных центров), не допускается.

Чтобы все изменилось в лучшую сто­рону, необходимо и региональным влас­тям ответственнее подходить к обучению по охране труда. Ведь Трудовой кодекс РФ (ст. 216) обязывает их организовать проведение такого обучения на террито­рии субъекта РФ. Знают ли власти в реги­онах, чему и как учат в учебных центрах, которые они лицензировали, какие зна­ния по охране труда получают работники организаций и применимы ли эти «зна­ния» на практике? Эти вопросы должны быть отражены в территориальных целе­вых программах улучшения условий и ох­раны труда, разработкой которых обяза­ны заниматься органы исполнительной власти регионов в соответствии с упомя­нутой ст. 216 ТК РФ.

Теперь о главном, ключевом элементе государственного управления охра­ной труда - о территориальных целевых программах. Предприятия, конкретные организации, где имеются рабочие места, не отвечающие санитарно-гигиеническим нормам, где происходят несчастные слу­чаи, формирующие статистику травматиз­ма и профзаболеваемости в целом постране, расположены на конкретных тер­риториях. Эти территории обязана конт­ролировать региональная (отнюдь не фе­деральная!) власть.

Как организована система управления охраной труда территориально и органи­зована ли она вообще? Какие «отдель­ные» государственные полномочия в сфере охраны труда переданы или пере­даются на муниципальный уровень орга­нами исполнительной власти субъектов РФ и насколько они обеспечены ресурса­ми? Готовы ли органы местного самоуп­равления исполнять эти полномочия в той степени, в которой это необходимо для успеха федеральной Программы дей­ствий по улучшению условий и охраны труда? Построена ли там та самая, заяв­ленная в ней, «организационная инфра­структура системы управления рисками»? Какими учебными центрами располагают регионы? Насколько включены предпри­ятия, расположенные на территории того или иного муниципального образования, в процесс государственного управления охраной труда?

Вот вопросы, ответы на которые дол­жна ясно и недвусмысленно содержать полноценная территориальная целевая программа улучшения условий и охраны труда, за разработку которой отвечает региональная власть (ст. 216 ТК РФ).

Программы являются инструментом реализации политики, в них намечаются действия власти в отношении объекта уп­равления. Если цели управления - сниже­ние рисков несчастных случаев на произ­водстве и числа профессиональных заболеваний, улучшение условий труда, снижение смертности от предотвратимых причин, увеличение продолжительности жизни и улучшение здоровья работающе­го населения, то заявленные цели и зада­чи должны быть выражены в конкретных индикаторах (целевых показателях) тер­риториальных целевых программ.

Целевые индикаторы первого уровня управления (например, динамика произ­водственного травматизма, количество работников, занятых в условиях, не отве­чающих санитарно-гигиеническим нор­мам, и т. д.) должны служить основой для формулировки задач второго уров­ня управления, т. е. программы должны содержать развернутые, понятные рядо­вому специалисту по охране труда ме­роприятия со своими целевыми показа­телями (например, количество обучен­ных по охране труда, включая оценку и управление профессиональными рисками на предприятии, количество аттестован­ных рабочих мест и т. д.).

Для внедрения системы управления профессиональными рисками на каж­дом рабочем месте эта система должна быть хотя бы в общих чертах доведена до самих работников (не говоря уже о специалистах по охране труда), чтобы не внедрять «то, не знаю что» и чтобы не получилось «как всегда». Сама собой, даже после прочтения очень умных кни­жек, система не сложится. Для ее пони­мания специалистами по охране труда и работниками, проходящими обучение по охране труда, следует из разрозненных фрагментов, которые сейчас в массе сво­ей представляют учебные центры, выстро­ить систему обучения по охране труда.

Необходима единая сеть обучающих организаций под контролем органов мес­тного самоуправления, в рамках передан­ных им от региональной власти государ­ственных полномочий, в которой обуче­ние работников предприятий проводилось бы не как придется, а как того требуют территориальные целевые программы.

Принимая во внимание сложившуюся коммерциализацию учебного процес­са по охране труда, следует отметить, что муниципальным властям не потребуется значительных бюджетных средств для выполнения этой части государственных полномочий. Достаточно направить сред­ства, уже расходуемые организациями (пока бессистемно, чаще - по случаю ин­спекторских проверок) на обучение по охране труда, в нужное русло - русло, кото­рое должны задать индикаторы террито­риальной целевой программы по улучше­нию условий и охраны труда.Критерий полезности/бесполезности обучения по охране труда может быть один: применимы ли знания на практике, т. е. насколько полученная информация по профессиональными рискам оказалась полезной для охраны труда организации. Цель обучения по охране труда - примене­ние полученных знаний на рабочих мес­тах. Добиться этой цели можно только в рамках управления охраной труда как си­стемы (СУОТ).

Эффективная СУОТ на предприятиях территории - главная задача, которую должна решить территориальная целевая программа по улучшению условий и ох­раны труда. Лишь при этом условии мож­но всерьез говорить о наличии СУОТ в регионе. Выстраивая СУОТ в регионе, можно понять, какие категории предпри­ятий заслуживают внимания со стороны федеральных и региональных органов ис­полнительной власти в первую очередь, а какие - в последнюю.


СУОТ задает матрицу управления ох­раной труда, которая позволит предмет­но дифференцировать «серую» массу среднестатистических предприятий и организаций, структурировать охрану тру­да в регионе и в конечном итоге навести порядок в сфере охраны труда. Сохране­ние жизни и здоровья всех без исключе­ния работников должно стать системой.

 Согласитесь, лишь в этом случае мож­но будет всерьез говорить о контроле над профессиональными рисками на каждом рабочем месте, как этого требует феде­ральная власть в упомянутой Программе. Иначе как управлять рисками?

 

"Охрана труда и социальное страхование" №10/2010

Для печати
© 2009-2017 Марат Байгереев Тел.: (3952) 458-500, 458-520, 29-23-53