Анализ реализации в Российской Федерации конвенций МОТ в сфере охраны труда (2009 г.)

Резюме научно-исследовательской работы, сделанной Восточно-Сибирским филиалом НИИ труда и социального страхования по заказу Минздравсоцразвития России в 2009 году

Наша страна традиционно, еще со времен СССР, активно участвует в деятельности Международной организации труда и уделяет большое внимание ратификации конвенций, принимаемых этой авторитетной организацией. Гармонизация российского трудового законодательства с требованиями конвенций и рекомендаций МОТ является одним из приоритетов политики государства в социально-трудовой сфере.

Цель данного исследования – проведение анализа реализации в Российской Федерации конвенций МОТ в сфере охраны труда и разработка предложений о возможности присоединения Российской Федерации к отдельным конвенциям, включая Конвенцию 1995 года о безопасности и гигиене труда на шахтах и Конвенцию 2006 года об основах, содействующих безопасности и гигиене труда.

В общей сложности согласно Техническому заданию и дополнительно к нему проведен анализ 24 основных нормативных и рекомендательных документов МОТ в сфере охраны труда:

1. Конвенция «Об использовании свинцовых белил в малярном деле» (13)


2. Конвенция «О применении труда женщин на подземных работах в шахтах любого рода» (45)


3. Конвенция 1947 года об инспекции труда (81)


4. Конвенция 1960 года о защите от радиации (115)


5. Конвенция 1964 года о гигиене труда в торговле и учреждениях (120)


6. Конвенция 1964 года о пособиях в случаях производственного травматизма (121)


7. Конвенция 1969 года об инспекции труда в сельском хозяйстве (129)


8. Конвенция 1974 года о профессиональных раковых заболеваниях (139)


9. Конвенция 1977 года о производственной среде (загрязнение воздуха, шум и вибрация) (148)


10. Конвенция 1979 года о технике безопасности и гигиене труда (портовые работы) (152)


11. Конвенция 1981 года о безопасности и гигиене труда (155)


12. Конвенция 1985 года о службах гигиены труда (161)


13. Конвенция 1986 года об асбесте (162)


14. Конвенция 1988 года о безопасности и гигиене труда в строительстве (167)


15. Конвенция 1990 года о химических веществах (170)


16. Конвенция 1993 года о предотвращении крупных промышленных аварий (174)


17. Конвенция 1995 года о безопасности и гигиене труда на шахтах (176)


18. Рекомендация «О безопасности и гигиене труда на шахтах» (183)


19. Протокол 1995 года к Конвенции 1947 года об инспекции труда (81)


20. Конвенция 2001 года о безопасности и гигиене труда в сельском хозяйстве (184)


21. Конвенция 2006 года об основах, содействующих безопасности и гигиене труда (187)


22. Протокол к Конвенции 1981 года о безопасности и гигиене труда (155)


23. Рекомендация об основах, содействующих безопасности и гигиене труда (197)


24. Конвенция 2006 года о труде в морском судоходстве.

Дополнительно к списку анализируемых конвенций, указанных Заказчиком в Техническом задании, в отчете представлен краткий обзор Конвенции 2006 года о труде в морском судоходстве (Сводная морская конвенция). Учитывая, что данная Конвенция содержит большое количество современных международных требований в области охраны труда, а также особое значение, которое МОТ уделяет ее ратификации, анализ без указания данной Конвенции был бы, на наш взгляд, неполным.

В 1 главе «Анализ ратифицированных Российской Федерацией конвенций МОТ в сфере охраны труда» сделан подробный аналитический обзор восьми конвенций МОТ, а также анализ российского законодательства и правоприментиельной практики, свидетельствующей о выполнении требований ратифицированных конвенций. При анализе использовались формуляры Международного бюро труда к докладам о применении указанных конвенций МОТ с тем, чтобы в дальнейшем Минздравсоцразвития России было удобно использовать этот анализ для подготовки соответствующих докладов.

В отчете также нашли применение авторские аналитические записки и информационные материалы НИИ Труда и социального страхования Минздравсоцразвития России, которые в свое время были использованы при подготовке докладов Правительства Российской Федерации в Административный Совет Международного бюро труда о практике реализации ратифицированных конвенций МОТ.

Во 2-й главе приведена практика внедрения современных систем управления охраной труда (СУОТ) в Российской Федерации на федеральном, региональном уровнях и на предприятиях. Анализ общероссийской практики внедрения этих стандартов (в первую очередь ГОСТ Р 12.0.006-2002 и ГОСТ Р 12.0.230-2007, который пришел ему на смену, так как именно эти стандарты соответствуют руководству МОТ-СУОТ 2001, активно продвигаемому этой организацией по всему миру) вызывает затруднения, так как на федеральном уровне отсутствует соответствующая информационная база. Тем не менее, в исследовании сделана попытка систематизировать отдельные региональные источники, прежде всего доклады органов по труду ряда субъектов Федерации.

Данные о внедрении современных СУОТ является ценным информационным ресурсом, так как именно такая практика должна стать критерием соответствия российских предприятий требованиям современных конвенций и рекомендациям МОТ в сфере охраны труда. Проанализированы региональные доклады трех субъектов Российской Федерации, подготовленные в соответствии с Методическим руководством МОТ и ВОЗ по составлению регионального обзора по охране труда (Ленинградская, Мурманская и Вологодская области), а также информация Министерства труда Саратовской области.

Применение системного подхода в управлении охраной труда позволяет интегрировать мероприятия по сохранению жизни и здоровья работников во все сферы деятельности организации. Качество продукции, производительность труда, безопасность окружающей среды, эффективность производства стоят в прямой зависимости от условий, в которых работает каждый работник, от того, насколько высок уровень безопасности производства и как совершенствуется охрана труда. Не случайно, организации, в которых внедрены современные системы управления охраной труда, демонстрируют и высокие производственные показатели.

Требования глобализации, расширения товарооборота, системы стандартизации и несовершенство командно-административных методов управления привели к необходимости разработки новых стандартов, определяющих системный подход в области охраны труда на производстве. Таким документом стало Руководства по системам управления охраной труда МОТ-СУОТ 2001. Руководство разработано Международной организаций труда с участием ведущих международных экспертов, представляющих все стороны социального партнерства. На сегодня это единственный в мире международный документ, определяющий как построить эффективную и современную систему охраны труда (СУОТ) как на национальном (государственном) уровне так и на уровне предприятия. Это Руководство используется во многих странах, как основа для разработки национальных норм и переведено более чем на 20 языков. В странах СНГ документ применяется в качестве Межгосударственного стандарта ГОСТ Р 12.0.230-2007, который в России принят в качестве национального в июне 2007 года.

В этой связи особую практическую ценность с позиции внедрения в регионах и предприятиях Российской Федерации современной СУОТ представляет собой пилотный Проект НИИ труда и социального страхования Минздравсоцразвития России, реализуемый в трех федеральных округах - «Внедрение системы управления профессиональными рисками в региональные и корпоративные программы по охране труда в 2009-2010 гг.».

Целью Проекта является систематическое постоянное улучшение условий труда работников указанных регионов (в том числе по измеряемым ключевым индикаторам) путем внедрения современных систем управления, основанных на оценке условий труда и профессиональных рисков.

Проект направлен на решение следующих задач:

• внедрение в программы обучения по охране труда основ управления профессиональными рисками;


• подготовка (повышение квалификации) преподавателей организаций, оказывающих услуги по обучению работодателей и работников вопросам охраны труда, а также по подготовке экспертов по оценке условий труда и профессиональных рисков;


• методическое обеспечение и организационное сопровождение современных систем управления охраной труда в организациях.

Ожидается, что реализация данного Проекта значительно облегчит работу по созданию организационной инфраструктуры, необходимой для внедрения системы управления профессиональными рисками на рабочих местах, что является одной из задач Программы действий по улучшению условий и охраны труда на 2008-2010 годы.

Плотный Проект НИИ труда и социального страхования Минздравсоцразвития России «Внедрение системы управления профессиональными рисками в региональные и корпоративные программы по охране труда в 2009-2010 гг.» представляет также особую практическую ценность для ратификации самого современного на сегодняшний день международного акта по охране труда – Конвенции 2006 года об основах, содействующих безопасности и гигиене труда (№ 187).

Конвенции МОТ № 187 об основах, содействующих безопасности и гигиене труда и соответствующей Рекомендации МОТ (№ 197) уделено особое внимание в 3 главе исследования. Эти документы регламентируют требования к организации системы охраны труда на национальном уровне. Конвенция определяет следующие ключевые понятия: национальная политика по охране труда, национальная система охраны труда, национальный обзор по охране труда, национальная программа по охране труда и понятие культуры охраны труда.

Проведенный анализ показывает, что в настоящее время нет препятствий для ратификации указанной Конвенции. Минздравсоцразвития России разработало Программу действий по улучшению условий и охраны труда на 2008-2010 годы, главной целью которой является защита здоровья работника и обеспечение охраны труда путем внедрения системы управления профессиональными рисками на каждом рабочем месте и вовлечения в управление этими рисками основных сторон социального партнерства.

Указанной Программой предусмотрено, что в систему управления профессиональными рисками должны быть интегрированы региональные, отраслевые и корпоративные программы по улучшению условий и охраны труда. Таким образом, к началу 2011 года должна быть создана нормативно-правовая база и организационная инфраструктура для повсеместного внедрения системы управления профессиональными рисками, что дает все основания ратифицировать Конвенцию № 187.

В 3 главе также даны предложения по ратификации конвенций МОТ в сфере охраны труда, которые сделаны с учетом действующей законодательной базы Российской Федерации и структуры органов исполнительной власти, обеспечивающих осуществление надзорных и контрольных функций за выполнением требуемых международных норм. Сделаны также экономическое обоснование предложений о возможности присоединения Российской Федерации к отдельным конвенциям и прогноз социальных последствий, в частности, оценка социального эффекта от необходимости приведения системы управления охраной труда (государственных нормативных требований охраны труда, обязанностей работодателей и работников в области охраны труда) в соответствии с требованиями конвенций.

В целом проведенный анализ показывает, что российское законодательство содержит все необходимые нормы для реализации ратифицированных конвенций МОТ в области охраны труда, а федеральные органы исполнительной власти, компетентные в реализации требований ратифицированных конвенций (Роструд, Роспотребнадзор, Ростехнадзор, МЧС и др.), выполняют свои функции контроля и надзора за соблюдением действующего законодательства.

Исключение составляет Конвенция 1979 г. о технике безопасности и гигиене труда на портовых работах (№ 152). Выполнение ее требований требует принятия серьезных обязательств со стороны работодателей (в первую очередь от российских портов), в связи с чем рекомендуется в первоочередном порядке провести трехсторонние консультации с отраслевыми профсоюзами и работодательскими объединениями, представляющими интересы российских портов и судовладельцев на предмет технической готовности к выполнению требований Конвенции.

В рамках этой работы следует также привести в соответствие Правила охраны труда в портах (ПОТ РО-152-31.82.03-9603-96) и согласовать их с профсоюзами. Принимая во внимание отраслевую принадлежность Конвенции 152, для проведения этой работы следует создать специальную трехстороннюю комиссию или рабочую группу в рамках действующей трехсторонней комиссии с обязательным участием Минздравсоцразвития России и Минтранса России. Кроме того, данную Конвенцию следует рассматривать в контексте реализации Конвенции 1975 года "О социальных последствиях новых методов обработки грузов в портах" (№ 137), которая была ратифицирована одновременно с Конвенцией № 152. Конвенция № 137 накладывает дополнительные обязательства на государство по регулированию занятости и доходов портовых рабочих и требует не только внесения соответствующих изменений в трудовое законодательство, но и обязывает Правительство Российской Федерации выработать политику в отношении категории портовых работников и российских портов.

В соответствии с Техническим заданием, сделаны предложения по ратификации конвенций МОТ в сфере охраны труда. Анализ показывает, что без внесения изменений в российское законодательство и соответственно без необходимости дополнительных расходов для федерального бюджета могут быть ратифицированы Конвенция 1985 года «О службах гигиены труда» (№ 161) и Конвенция 1993 года «О предотвращении крупных промышленных аварий» (№ 174).

В ближайшее время возможна ратификация Конвенции 2006 года об основах, содействующих безопасности и гигиене труда (№ 187) и Сводной морской конвенции, учитывая плановую систематическую работу, которую проводят в настоящее время федеральные органы исполнительной власти.

Не потребуют значительного изменения российского законодательства и соответственно могут быть рекомендованы при условии проведения предварительных трехсторонних консультаций в рамках РТК Конвенция о защите работников от ионизирующей радиации (№ 115), Конвенция о пособиях в случаях производственного травматизма (№ 121), Конвенция о безопасности и гигиене труда в строительстве (№ 167)

Преждевременным представляется ратификация Конвенции об инспекции труда в сельском хозяйстве (№ 129), Конвенции о борьбе с опасностью, вызываемой канцерогенными веществами и агентами в производственных условиях, и мерах профилактики (№ 139), Конвенции о безопасности при пользовании химических веществ на производстве (№ 170), Конвенции о безопасности и гигиене труда на шахтах (№ 176), Конвенции о безопасности и гигиене труда в сельском хозяйстве (№ 184) и присоединение к Протоколу 2003 года к Конвенции 1981 года о безопасности и гигиене труда (№ 155), учитывая значительные финансовые ресурсы и изменения в действующее законодательство, необходимые для соответствия их требованиям.

Отдельная проблема, затронутая в исследовании – экономическая оценка принятия политического решения о целесообразности присоединения к конвенциям МОТ и предполагаемый социальный эффект от приведения законодательства в соответствии с их требованиями.

С точки зрения экономики расходы на улучшение условий труда являются инвестициями. Причем ценность таких инвестиций значительно выше, чем предполагается изначально, и не только в связи со скрытой и долгосрочной выгодой для здоровья и благосостояния работников, но также ввиду способностей предприятий использовать новшества, которые одновременно повышают качество продукции, повышают конкурентоспособность и улучшают условия труда. На уровне экономики в целом это является важным компонентом процесса развития. Таким образом, в работе по ратификации конвенций МОТ следует учитывать роль экономического стимулирования, в связи с необходимостью приведения системы управления охраной труда (государственных нормативных требований охраны труда, обязанностей работодателей и работников в области охраны труда) в соответствии с требованиями конвенций.

При этом исследования показывают очевидность того, что именно государство как основной регулятор охраны труда на национальном уровне должно стимулировать работодателей принимать новые «правила игры» и тем самым обеспечивать более высокий уровень безопасности труда путем законодательного повышения стандартов охраны труда. Именно на это нацелены конвенции МОТ в сфере охраны труда. И как показывает практика, есть все основания утверждать, что уровень охраны труда, высокие стандарты безопасности труда и здоровья, которые законодательно вводятся на национальном уровне, способствуют экономическому росту и повышению конкурентоспособности стран.

Таким образом, общий вывод данного исследования в том, что следование требованиям конвенций и рекомендаций МОТ в сфере охраны труда не только политически целесообразно, но и экономически оправдано.

В целом, анализ реализации в Российской Федерации конвенций МОТ в сфере охраны труда, а также анализ практики управления охраной труда на федеральном и субфедеральном уровнях показал, что не смотря на отдельные трудности, в стране созданы все предпосылки для ратификации основных современных международных норм, содержащихся в конвенциях МОТ в сфере охраны труда. И это – главный вывод проведенного исследования, учитывая, что гармонизация российского трудового законодательства с требованиями конвенций и рекомендаций МОТ является одним из приоритетов политики государства в социально-трудовой сфере.