Р’РЎР¤ РќРРТРУДА > ПУБЛИКАЦИИ > Проект федерального закона «О специальной оценке условий труда» и системы управления охраной труда
Проект федерального закона «О специальной оценке условий труда» и системы управления охраной труда |
Полная версия статьи. Автор публикации: М.С. Байгереев, директор Восточно-Сибирского филиала ФГБУ «НИИ труда и социального страхования» Минтруда России
Правительство РФ внесло в Госдуму разработанный Минтрудом России проект Федерального закона «О специальной оценке условий труда», который, как в нем указано, должен вступить в силу с 1 января 2014 г. Что ожидать от этого законопроекта, кроме того что он отменит ныне действующий Порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда и существенно изменит систему тарифов по обязательному социальному страхованию? Какие нормативно-правовые акты изменятся и какие утратят силу?
Если разобраться, законодательная инициатива Правительства РФ – это не просто очередная попытка упорядочить запутанную нормативно-правовую базу охраны труда и разбалансированную систему страховых тарифов. Это реализация стратегии, направленной на демонтаж советской компенсационной модели «формально-списочного» предоставления гарантий, льгот и компенсаций за работу во вредных условиях труда и переход к модели управления охраной труда, основанной на оценке профессиональных рисков, т.е. переход к системе международных стандартов управления охраной труда.
Основанием разработки Федерального закона «О специальной оценке условий труда» стали поручения Президента России и изменения пенсионного законодательства.
Проект закона был разработан в беспрецедентно короткие сроки и вынесен на обсуждение профессионального сообщества. В течение полугода текст законопроекта претерпевал всевозможные изменения, поскольку не устраивал ни одну из сторон социального партнерства: были недовольны многими положениями профсоюзы, не были в восторге работодательские объединения, категорически против отдельных принципиальных моментов высказывалась СРО НП «Национальное общество аудиторов трудовой сферы». И это не удивительно, т.к. такой системообразующий нормативный акт, затрагивающий интересы всех без исключения профессиональных участников сферы охраны труда, не мог удовлетворить все стороны развернувшейся дискуссии. Нельзя забывать, что вместе с проектом закона «О специальной оценке условий труда» в Госдуму РФ внесен не менее интересный законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О специальной оценке условий труда». А это не только отмена действующего Порядка проведения аттестации рабочих мест по условиям труда (т.е. Приказа Минздравсоцразвития России № 342н), но решение проблемы реализации постановления Правительства РФ № 870 и «списков 70-80-х гг.», внесение поправок в Трудовой кодекс РФ (в части управления профрисками и замены сертификации работ по охране труда на декларирование), в КоАП РФ (существенное увеличение штрафов) и в УК РФ (усиление уголовной ответственности за несчастные случаи со смертельным исходом и причинение тяжкого вреда здоровью работника). Многие другие федеральные нормы и подзаконные акты либо претерпят изменения, либо утратят силу. Это никого не могло оставить равнодушным.
Так или иначе, к чести главного регулятора трудовых отношений – Минтруда России, документ был внесен в Законодательное собрание РФ в отведенные Планом законопроектных работ Правительства РФ сроки.
Те, кто знаком с текстом законопроекта, обратили внимание, что он практически не затронул процедуры оценки и отчетности, используемые действующим Порядком проведения аттестации рабочих мест по условиям труда. Те же принципы, права и обязанности, та же классификация условий труда, схожие требования контроля и учета, условия внеплановой аттестации/оценки, такие же организационные процедуры и т.д.
Тем не менее, есть, безусловно, принципиальные отличия. Во-первых, законопроект при всей его дискуссионности, является позитивным шагом, поскольку поднимает оценку условий труда на рабочих местах, которая сейчас называется «аттестацией», на более высокий статусный уровень, и, во-вторых, призван решить те проблемы, которые не удалось решить в рамках Программы действий по улучшению условий и охраны труда в период 2008-2010 гг. (Приказ Минздравсоцразвития России от 23 октября 2008 г. № 586).
Все помнят, например, что в Госдуме РФ несколько лет безуспешно обсуждался проект закона об усилении ответственности за несоблюдение требований охраны труда. В результате, мы до сих пор живем в стране с самыми смешными для цивилизованного пространства штрафами за безобразия в системе сохранения жизни и здоровья работников. Для сравнения оцените примеры санкций в США за нарушения в сфере охраны труда, приведенные в конце этой статьи: там суммарные штрафы, например, в миллион долларов никого не удивляют, поэтому никто не балуется и не играет с государством во время инспекционных проверок, когда речь идет о безопасности труда. Понятно, что у нас в стране работодателю проще откупиться символичной суммой, равной паре бутылок палёного коньяка, нежели проводить серьезную системную работу по выстраиванию управления охраной труда на рабочих местах. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О специальной оценке условий труда», если его не порежут те депутаты, которые озабочены «чрезмерной нагрузкой на бизнес», сделает санкции за угрозу жизни и здоровью россиян более ощутимыми, хотя, по-прежнему, меньше чем в Европе и США. Сколько стоит Ваша жизнь и потерянное здоровье? Посчитайте сами!
Все мы также знаем, что до сих пор не решена проблема неработающей нормы ст. 212 ТК РФ о сертификации работ по охране труда: правоприменительные подзаконные акты отменили, а до отмены самого законодательного требования «руки не дошли», что до сих пор вносит сумятицу во время проверок соблюдения трудового законодательства надзорными органами. Теперь ждем 1 января 2014 г.
Текст закона не идеален, он многих не устраивает, но главное на что следует обратить внимание – это вектор реформирования законодательства по охране труда, который задает законопроект, его вес в системе нормативно-правовых актов по охране труда, а именно, формирование новой модели охраны труда в стране, создание условий для внедрения СУОТ – современных систем управления охраной труда на российских предприятиях.
Законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О специальной оценке условий труда» вносит две существенные поправки в 209 ст. Трудового кодекса РФ. Согласно первой, СУОТ – это комплекс взаимосвязанных и (или) взаимодействующих между собой элементов, устанавливающих политику и цели в области охраны труда у конкретного работодателя и процедуры по достижению этих целей.
Вторая поправка редактирует уже существующее определение управления профрисками: «Управление профессиональными рисками – комплекс взаимосвязанных мероприятий, являющихся элементами системы управления охраной труда и включающих в себя меры по выявлению, оценке и снижению уровней профессиональных рисков»
В охрану труда законодательно вводятся недостающие системные элементы управления. В контексте этих определений, аттестация рабочих мест по условиям труда (АРМ), а с 2014 г. – специальная оценка условий труда – является системным элементом управления охраной труда и должна взаимодействовать с другими элементами управления организацией, иначе никак. Под словом «никак» подразумевается то, что везде происходит: «охрана труда» сама по себе, «аттестация» в виде кучи бумаги, отправленной в архив – сама по себе, и «управление организаций», никак не связанное с безопасностью работников – само по себе.
Аттестацию рабочих мест по условиям труда следует рассматривать в системе (т.е. согласно указанным поправкам и определению ГОСТ 12.0.230.2007 – во взаимосвязи и взаимодействии с др. системными элементами) управления охраной труда, а СУОТ – в системе управления всей организацией как единым целым. Вне системы управления АРМ – это «деньги, выброшенные на ветер», малоэффективная трата средств и ресурсов организации. За немалые деньги Вы получаете от аттестующей организации кучу бумажного хлама: карты аттестации с протоколами измерений, которые в лучшем случае могут быть полезны при необходимости доказательства работы конкретного работника в конкретных условиях труда на дату составления протокола измерений (при условии, если в протоколах и картах нет ошибок и фальсификаций, что – распространенная практика!) при необходимости подтверждения прав на льготы и компенсации.
Давайте честно признаемся, в большинстве случаев результат аттестации – это архивный хлам, полученный в результате компромиссного торга между работодателем и аттестующей организацией. Стоит ли сетовать по поводу «демпинга» цен на услуги аттестации: недобросовестные, но расчетливые аттестующие организации сразу после получения заветной аккредитации смекнули за сколько они продадут неискушенному работодателю бумагу и чернила с приложением уведомления об аккредитации на официальном бланке федерального Министерства с подписью высокого должностного лица и круглой печатью этого ведомства.
В отличие от аттестации, логическим итогом которой по замыслу авторов законодательных инициатив начала 2000-х годов была так и не состоявшаяся, в силу определенных причин, обязательная сертификация, проект закона «О специальной оценке условий труда» вводит хорошо зарекомендовавший себя в других странах инструмент управления – декларирование. Именно декларация соответствия условий труда государственным нормативным требованиям охраны труда должна служить, по замыслу авторов, водоразделом организаций по принципу «плохие» и «хорошие» условия труда, и соответственно, этот документ с вытекающими экономическими последствиями (освобождением от дополнительных страховых тарифов, плановых проверок и т.д.), должен являться целью и основным мотивом, побуждающим работодателей выстраивать долгосрочную стратегию в виде системы управления охраной труда.
Что так и не решила аттестация? Следует понимать, что как любой инструмент управления АРМ (а с 2014 г. - спецоценка) имеет свои ограничения. Она трудозатратна, сложна, требует дорогостоящих инструментальных измерений, аккредитованной лаборатории, сертифицированных специалистов, хорошего знания сотен нормативно-правовых актов и другой документации. В этой связи, АРМ статична и проводится не чаще раза в 5 лет.
В отличие от аттестации (вводимая в 2014 г. спецоценка не изменит суть этой процедуры, кроме того что сделает ее еще более сложной и дорогой), инструменты оценки рисков гораздо более просты и динамичны и, как правило, не требуют специальных технических знаний и квалификации: достаточно краткосрочного тренинга специалистов и руководителей среднего звена управления (Учебно-методический центр НИИ труда и социального страхования на семинарах, посвященных управлению рисками, с 2009 г. обучает тому, как проводить такие тренинги, подробности см. на сайте vsf-niitruda.ru). Именно по этой причине европейское законодательство рекомендует проводить оценку рисков регулярно в течение года и обязывает работодателей отчитаться о проведении таких оценок перед надзорными органами не реже раза в год!
В отличие от АРМ, оценка профессиональных рисков:
Что еще интересного в законопроекте? Очень многих почему-то взволновал раздел «Организации и эксперты, осуществляющие специальную оценку условий труда». Стоит ли переживать по этому поводу? Как будто в реестре появятся новые имена и лица. Все мы прекрасно знаем друг друга: аттестующие организации и практикующие на аттестации специалисты заплатят деньги за «переобучение» и «повышение квалификации» и все (или почти все) дружно попадут в этот реестр и получат заветные сертификаты. Это лишь вопрос времени и дополнительных средств, которые потом отразятся в сметах на проведение спецоценки (тем организациям, которые решили подождать с аттестацией до введения в действие законопроекта, следует задуматься об этом). А учитывая, что законопроект содержит 15 порученческих пунктов в адрес Правительства РФ и Минтруда России, касающихся подготовки подзаконных правоприменительных актов, и время, которое уйдет на их согласование (в том числе в Российской трехсторонней комиссии по регулированию трудовых отношений), стоит ли ожидать наступление 1 января 2014 г. как какое-то страшное то событие?
С проектами подзаконных актов, реализующих нормы Федерального закона «О специальной оценке условий труда» можно ознакомиться на Едином портале раскрытия информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения. Вот лишь некоторые ссылки:
Что еще интересного в законопроекте? Про недобросовестность многих аттестующих организаций сказано не мало. Во многом это плод пожеланий и настояний самих работодателей: спрос рождает предложение, зачем «на зеркало пенять». Но как быть с добросовестными работодателями, которые страдают в этой ситуации больше всего?
В действующем Порядке АРМ никто не застрахован от мошенничества. Проект закона «О специальной оценке условий труда» содержит императивную норму о страховании ответственности организаций, проводящих специальную оценку условий труда. Страховой тариф, согласно тексту законопроекта, дифференцируется страховщиками в зависимости от рисков по каждой конкретной организации, проводящей специальную оценку. Сейчас работодатель (особенно это касается небольших организаций и малый бизнес) выбирает аттестующую организацию на свой страх и риск, никто не застрахован от недобросовестности аттестующих организаций. В нынешней системе аккредитации аттестующая организация – это «кот в мешке».
Введение обязательного страхования подобных рисков можно оценивать как норму, позволяющую навести элементарный порядок на рынке услуг по оценке условий труда, и хоть как-то прекратить демпинговый беспредел в этой сфере силами страховых компаний (известные и респектабельные аттестующие организации – один тариф, сомнительные или неизвестные - другой). И внушительный минимальный размер суммы страхования – 10 млн. руб. – понятен, если сопоставить его с вероятным ущербом от недополученных государством страховых вносов, штрафов и судебных издержек работодателей в результате «ошибки» при проведении спецоценки.
И в заключение, о системах управления. Если не брать отечественные разработки, то из зарубежных наиболее известные у нас в стране 2 системы управления охраной труда:
Первая – дорогая прихоть больших организаций (не все готовы выложить тысячи долларов за услуги консультантов, а потом – аудиторов), вторая – принята у нас в виде ГОСТ 12.0.230.2007 и последующих его модификаций. Все эти и подобные им документы содержат рекомендации, основанные на одних и тех же принципах, везде один и тот же «велосипед» и выдумывать ничего не надо. Надо только понять и усвоить, что само собой, без усилий ничего хорошего не получится. Сертификат можно купить (в интернете можно найти немало сомнительных предложений по т.н. дистанционной «сертификации», типа «заплатил – получил бумажку»). Настоящая система управления – это то, что сводит травматизм к нулю. Это не простая, но вполне осуществимая работа, если не ограничиваться приглашением аттестующей организации провести оценку труда Ваших сотрудников «быстро и под ключ».
Что касается упомянутого «велосипеда», то это не что иное, как система управления профессиональными рисками, которому посвящен специальный курс, модуль, разработанный специалистами МОТ и НИИ труда еще в 2009 г. (подробности см. на сайте vsf-niitruda.ru на специальной веб-страничке)
И наконец, следует помнить, что стандарты управления носят рекомендательный характер (иначе стандарт останется только на бумаге), т.к. нельзя заставить работодателей жестко следовать той или иной «идеальной» системе управления, это свободный выбор, и каждая организация выстраивает свою собственную систему управления, которая подойдет только ей одной. Именно поэтому даже когда внедряется какой-то конкретный стандарт, то корректно говорить не о системе, а о системах управления.
Согласно федеральному закону «О техническом регулировании» (в соответствии с которым Росстандарт принимает ГОСТы, в том числе упомянутый ГОСТ 12.0.230.2007), обязательные требования содержатся только в технических регламентах, стандарты носят рекомендательный характер. В этой связи нельзя путать ГОСТы Росстандарта с теми стандартами, которые Минтруд России принимает в соответствии с Трудовым кодексом (см. 209 ст. ТК РФ) и которые носят обязательный характер, т.к. выведены из сферы действия федерального закона «О техническом регулировании». Но это тема другой публикации. И еще не следует путать СУОТ с СОУТ после прочтения этой статьи...
См. примеры штрафных санкций в США (по материалам семинара "Изменения законодательства по охране труда и международные стандарты управления охраной труда") Вернуться назад |